【摘要】作为我国首部规范网络食品交易行为的专门法规，《网络食品安全违法行为查处办法》(以下简称《办法》)的出台在明确不同主体责任、细化职能部门监管方式及手段、明确信息公开内容及要求方面具有极其重要的作用。虽然《办法》极大的提高了网络食品安全监管的可操作性，但为了全面落实食品安全监管工作，应当尽快完善相关法律体系，提高职能部门监管能力，加强食品安全社会共治，以期面对网络食品安全监管过程中不断出现的新问题、新局面，实现食品安全监管体制的优化。

【关键词】网络食品安全监管;网络食品交易平台第三方提供者;入网食品生产经营者;信息公开;社会共治

2016年7月13日，国家食品药品监督管理总局毕井泉局长签署了第27号令《网络食品安全违法行为查处办法》(以下简称《办法》)。该《办法》是继新版《食品安全法》实施后出台的首部规范网络食品交易行为、保障网络食品安全的专门法规，反映出我国食品药品监管部门对于治理网络食品安全事件的态度和决心。本文将立足于网络食品安全监管现状，对该办法进行解读与分析，以期探索食品安全网络治理新模式。

一、《办法》立法背景分析

(一)我国网络食品交易模式分析

经过2012年的充分竞争，食品电商已经完成了消费模式向生活方式的渗透，“足不出户享受世界美食”即是对这一技术服务生活最好的概括。目前我国网络食品交易主要存在B2B、B2C和C2C三种模式。

所谓B2B模式，即Business to Business，是企业之间进行线上交易信息、产品及服务互换的经营模式。具体到食品交易领域，主要是指食品生产、经营企业通过互联网进行在线产品招投标、食品相关产品采购、在线订立合同并支付等。电子商务B2B的行业发展水平严重不均衡，食品饮料B2B市场份额一直处于较低水平。

所谓B2C模式，即Business to Customer，是企业直接向消费者提供产品和服务的零售模式。在食品交易领域，目前较为活跃的B2C平台主要有顺风速优、1号店及提供部分自营产品的京东等相对大型的电商企业。

所谓C2C模式，即Customer to Customer，是个人对个人的网络零售方式。由于C2C模式对于入网商家的要求相对较低，线上产品及服务的种类更为丰富，因此更易受到消费者的青睐。目前我国最大的C2C平台——淘宝已经成为国内电子商务的主流。

随着电子商务的迅猛发展，B2B模式已经逐渐没落，尤其在食品流通领域，由于受众有限，其消亡之势愈加明显，B2C及C2C模式随之占据统治地位。此外，O2O、P2C等新兴交易模式亦呈飞速发展之势。由于B2C模式的一端多为资金实力雄厚、经营模式成熟的大型电商，一旦出现食品安全隐患或食品安全问题，监管部门能够尽快确定管辖，锁定违法主体，及时收集证据并进行处理，因此这一网络食品交易模式相对规范。然而C2C模式交易的两端均为个人，具有一定的隐蔽性，运输途径及交易方式多种多样，其对行政区域限制的突破亦对监管部门的跨区域合作提出了更高要求，因此风险更高，是网络食品安全监管的重点对象。

(二)网络食品安全监管难点分析

据艾瑞咨询统计数据显示，2015年我国餐饮O2O市场规模为 1615.5亿元，占餐饮行业总体比重为 5.0%，预计2018年餐饮O2O市场将将达到2897.9亿元，年复合增长率超过 30%。但由于其进入门槛较低，食品安全问题频频发生。以“饿了么”为例，作为2016年中央电视台3.15晚会首个曝光的企业，其平台上入驻的部分外卖商家无证经营、虚构地址、卫生环境堪忧等问题引起舆论一片哗然。由此不难看出，互联网技术特有的属性在为普通民众提供便利的同时，也为职能部门的监管带来了新的挑战。

1、监管主体有限

根据《食品药品执法程序规定》，食品药品行政处罚由违法行为发生地的职能部门管辖。但是由于互联网无限延伸了食品交易的物理空间，极易造成生产者、经营者、消费者处于不同的行政区域，一旦发生违法行为，能够及时进行处理的监管单位非常有限。在《网络食品安全违法行为查处办法》出台之前，监管部门一般只能通过多地协查的方式调取证据，必然在一定程度上影响违法事实的确认，从而降低行政执法效率，亦不利于保护消费者的合法权益。

2、监管能力受限

受物理空间的局限，传统模式下的食品安全监管按照行政区域进行划分，属地职能部门可以通过现场监督检查、抽样检验等多种方式对食品生产、经营活动进行规范。然而互联网的虚拟性、无界性及隐蔽性突破了原有的监管模式，对网络食品安全稽查执法方式和手段提出了更高的要求。

网络食品交易一般由销售者以网站图片、文字展示的方式对消费者发出邀约。对于B2C模式下的经营企业而言，由于其基本具有固定的经营场所和库房，因此仍可通过现场检查等传统执法手段对此其经营行为进行监管。然而一旦涉及到跨区域的经营主体，职能部门难以直观判断产品性状，从而弱化了其感知食品安全隐患、控制食品安全风险的能力。以食品标签标识为例，《食品安全法》明确规定预包装食品应当在其独立销售的最小单元上标注产品的生产日期、保质期、产品标准代号、生产许可证编号等内容，但并未要求网络食品经营者必须在销售页面上公示所售产品的标签信息，因此只有先行完成网购行为才能取得实物进行判定。加之物流等中间环节，即便取得实物也无法完全判断产品具有的安全隐患是否一定是在经营环节发生，极大的影响了行政执法准确性及有效性。

此外，由于网络食品经营活动不受地域限制，同一批次产品受众可能分布在多个行政区域，因此即使所有受众均受到食品安全问题的影响，也难以引起职能部门的重视，导致一般性食品安全问题难以得到及时、有效监管。

3、信息公开不足

由于食品药品监管具有一定的专业性，因此消费者很难通过常识判断某一食品经营行为的合法性。而职能部门面对第三方平台的海量信息，亦难以及时捕捉到违法行为。信息不对称性在一定程度上提高了违法信息发布和违法交易的隐蔽性。以进口食品为例，《食品安全法》要求进口的食品、食品添加剂、食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准，但由于各国对于食品成分及其含量的要求所有差别，因此网络进口食品并不一定具有合法性。然而对于普通消费者而言，其很难通过自身知识判断某一产品是否符合我国食品安全国家标准，一旦监管缺失，必然造成极大的食品安全隐患。

(三)我国网络食品安全立法现状

2015年8月18日，国家食品药品监督管理总局发布了《网络食品经营监督管理办法﹙征求意见稿)》。几经易稿，《办法》最终于2016年7月13日公布，并将于2016年10月1日起生效。在此之前，涉及网络食品安全监管的现行法律法规主要有《食品安全法》、国务院颁布的《互联网信息服务管理办法》、国家工商行政管理总局颁布的《互联网信息服务管理办法》、商务部发布的《商务部关于促进网络购物健康发展的指导意见》等。除《食品安全法》对网络食品交易第三方平台提供者的登记、审查义务作出原则性规定外，其他行政法规和部门规章仅从网络信息服务和网络购物的层面进行规定，网络食品安全立法整体呈现相对滞后状态。

二、《办法》立法亮点分析

作为我国甚至全世界范围内首次对网络食品交易行为进行规范的专门规章，《办法》无疑是食品安全监管立法体系中浓墨重彩的一笔，其在明确不同主体责任、细化职能部门监管方式及手段、明确信息公开内容及要求等方面具有极其重要的作用。

(一)明确不同主体责任

1、具体监管部门

《办法》明确了网络食品违法行为的管辖。首先，《办法》第三条规定由食品药品监督管理部门负责网络食品安全违法行为的查处。其次，《办法》第二十一条、第二十二条及第二十三条细化了具体的监管单位，即网络食品交易第三方平台提供者的食品安全违法行为由其所在地食药监部门管辖，入网食品生产经营者的食品安全违法行为由其所在地或其生产经营场所所在地食药监部门管辖，来源于投诉举报的网络食品安全违法行为由网络食品交易第三方平台提供者所在地、入网食品生产经营者所在地或其生产经营场所所在地食药监部门管辖。此外，如果网络食品交易引发严重后果，违法行为发生地或结果地的食药监部门也具有管辖权。如果监管部门对管辖权发生争议，则可根据优先管辖或指定管辖的原则确定执法主体。

同时，《办法》第三十七条明确了食药监部门将有关违法行为具体情况移送通信主管部门处理的具体情形。这种列举式的法条规定在明确管辖主体的同时，有效避免了相关执法部门互相推诿，有利于将监管责任切实落实到位。

2、网络食品交易第三方平台提供者

不同于《食品安全法》的原则性规定，《办法》对网络食品交易第三方平台提供者(以下简称第三方平台提供者)的责任进行了明确和细化。首先，《办法》第四条规定第三方平台提供者应当对网络食品安全信息的真实性负责，这就必然要求其对入网食品生产经营企业的相关信息进行实质性审查。其次，《办法》第五条、第九条分别规定第三方平台提供者应当按照监管部门的要求提供网络食品交易相关数据和信息，同时应当具有数据备份、故障恢复等技术条件，以规避违法企业下线或被下线后相关证据材料无法追溯和固定的风险。最后，《办法》细化了第三方平台提供者备案义务、审查登记及更新义务、建立入网食品生产经营者档案义务、食品交易信息记录及保存义务、发现严重违法行为时停止提供网络交易平台服务义务等，极大的提高了入网食品生产经营者相关信息的准确性及可靠性，为职能部门的日常监督及行政执法提供了有力保障。此外，《办法》对第三方平台提供者违反上述规定时应当承担的法律责任作出了具体规定，在一定程度上打击了违法主体的侥幸心理，有利于有法可依、有法必依的法治原则的实现。

3、入网食品生产经营者

作为网络食品交易行为最重要的主体之一，入网食品生产经营者的自律性对于规范网络食品交易行为具有极其重要的作用，对此《办法》亦作出了明确规定。首先，《办法》要求通过自建网站交易的食品生产经营者承担与第三方平台提供者类似的备案义务、食品交易信息保存义务，并具备相应的技术保障条件。其次，《办法》第十六条、第十八条要求所有的入网食品生产经营者必须取得相应的生产经营资质，并在第三方平台或其自建网站上显著公示;第十七条、第十九条第二款明确了入网交易食品的范围，并通过兜底性条款的设置与《食品安全法》接轨;第二十条对具有特殊贮存、运输需求的食品作出规定，以规避物流环节可能出现的食品安全隐患。

(二) 细化职能部门监管方式及手段

1、强化调查处理职责

《办法》第二十四条明确了职能部门对网络食品安全违法行为进行调查处理时可以具体行使的职权。除抽样检验、调取相关书证物证、提取言辞证据等传统执法手段外，《办法》还特别规定职能部门可以进入网络食品交易场所实施现场检查、调取网络交易的技术检测及记录资料。由于网络食品交易场所与传统意义上的经营场所有所差别，网络交易的相关资料亦有可能涉及生产经营单位的商业秘密，因此该条规定在一定程度上延展了职能部门的调查权限。然而值得探讨的是，违法进行网络食品交易的场所到底应该如何界定。以“家庭式厨房”为例，依据《食品经营许可审查通则(试行)》第十二条第三款之规定，无实体门店经营的互联网食品经营者无法申请办理相关食品经营许可，因此其一旦在网络平台上销售相关产品，必然应当被依法取缔。但“家庭式厨房”的交易场所极有可能是独立的家庭生活单元，监管部门是否确实能够进入并实施调查仍有待商榷。

2、实行“神秘买家”抽检制度

《办法》第二十五条、第二十六条设置的“神秘买家”抽检制度可谓是网络食品安全监管立法工作的创新。具体而言，职能部门可以通过普通网购行为进行抽样，通过网络交易数据固定抽检样品具体信息，通过视听媒体记录查验、拆封过程。一方面，职能部门以普通消费者的身份还原网络食品交易的场景，保证了样品的真实性;另一方面，通过对样品查验、对备份样品封存及对全过程的记录，保证了程序的公正性。该项制度的建立，有效应对了网络购物的虚拟性，在一定程度上削弱了信息不对称所带来的监管风险。

3、明确责任约谈制度

《办法》第二十七条通过列举式的规定明确了网络食品交易主体的责任约谈制度。由于网络食品交易的辐射范围较大，因此一旦出现食品安全隐患，其产生的不良影响极易迅速扩散，进而造成严重后果。而该项制度的建立将网络食品风险预防机制作为规范网络食品交易的重点工作之一，突破了事前许可、事后监管的传统模式，补充了《食品安全法》(2015年版)责任约谈类型，有利于职能部门及时采取有效措施排查、消除食品安全隐患，降低食品安全风险，落实食品安全责任。

(三)明确信息公开范围及内容

虽然《办法》对于网络食品交易相关信息的公开制度分散在不同条款中，但其对监管主体和被监管对象在不同环节信息公开义务的具体规定，基本满足了监督监管的需求。首先，入网食品生产经营者应当在第三方平台或其自建网站上显著公示其生产经营资质;入网进行销售的食品，网上刊载的相关信息应当符合我国食品安全标准，并与实际相符，尤其是特殊食品还应当依法公示产品注册证书或备案凭证、广告审查批准文号等信息。其次，第三方平台提供者应当及时公开其依法审核登记及自查、食品安全违法行为及报告、严重违法行为平台服务停止、食品安全投诉举报处理等制度，以便职能部门进行日常监管。上述网络食品安全信息的真实性由第三方平台提供者及入网食品生产经营者负责，否则就应当承担相应的法律责任。此外，监管主体的责任约谈情况及后续处理情况亦应当向社会公开，以便社会舆论及普通消费者进行日常监督。

三、 落实我国网络食品安全监管路径分析

《办法》的出台可谓是我国食品安全立法道路上具有里程碑意义的事件，然而基于法律所具有的滞后性，《办法》在实施过程中必然会遭遇某种困境或遇到新的难题。因此，为了全面落实我国网络食品安全监管，应当在坚持严厉打击一切食品违法行为的前提下，因地制宜、因时制宜的对相关政策进行调整和完善，以面对不断出现的新问题、新局面。

(一)完善食品安全监管法律体系

《办法》强化了网络食品交易相关主体的责任与义务，极大的提高了网络食品安全监管的可操作性，但基于互联网的特殊属性及食品药品稽查执法权力的局限性，笔者认为《办法》在实践操作过程中仍存在部分问题。

首先，《办法》第十六条第二款规定：“取得食品经营许可的食品经营者通过网络销售其制作加工的食品，不需要取得食品生产许可”。对此，国家食品药品监督管理总局法制司副司长陈谞在发布会上称，此项规定是为了保障食品生产经营线上线下的一致性，“比如我的餐饮在加工自己的餐饮食品，没必要再去取一个生产的许可证” 。对此笔者认为，我国食品生产与经营分属不同的许可范畴，主要是基于两种行为对相关主体资质及能力的要求存在较大差别，因此取得食品经营许可并不必然意味着其具备制作加工食品的能力。鉴于目前网络平台存在大量类似产品，如若被某些违法主体所利用，制售不符合国家食品安全标准的产品甚至是高风险食品，极易带来较大的安全隐患。

其次，《办法》并未对网络送餐服务、自媒体售卖自制食品等行为作出明确规定。2017年2月10日，国家食品药品监督管理总局发布了《网络餐饮服务监督管理办法(征求意见稿)》，尚且弥补了入网餐饮服务的立法空白。然而针对在朋友圈、微博等自媒体售卖自制食品的行为，暂无立法进行规制。由于无法将上述自媒体视为严格意义上的网络食品交易第三方平台，因此对其监管尚存法律空白。

最后，《办法》罚则部分条款设置并未涉及违法所得及货值金额的计算，而是采用“一口价”的方式对罚款额度作出规定。诚然，由于网络食品价格可能随时处于变动之中，因此将违法所得及货值金额作为处罚结果的考量因素之一必然会增加行政执法成本。但是由于网络食品交易波及范围较广，不同类别产品的违法成本亦有所差别，因此完全忽略违法所得及货值金额的参考价值亦有失偏颇。

为了解决《办法》实施过程中可能出现的问题，建议相关部门对现行法律法规进行梳理，细化网络食品交易管理细则，尽快建立起适应现实需要并具有持续有效性的制度体系，以增强政府和社会化解食品安全风险的能力。

(二)提高职能部门监管能力

网络食品安全监管制度的落实和市场运行过程中违法行为的纠正离不开监管措施的执行，而科学合理的部门设置则是政府规范行为的前提。随着政府职能部门机构改革，行政处罚权限出现集中的发展趋势。有学者提出，推行相对集中的行政处罚权在一定程度上解决了行政处罚权分工过细、多头执法、重复执法等问题;但亦有反对观点认为，此种改革方式割裂了同一管理流程中不同性质权力之间的联系，极易造成行政执法的僵化，不利于行政处罚权的正确实施。对此笔者认为，基于国家“十三五”规划提出的深化行政管理体制改革的要求，对于落实网络食品安全监管，创新监管机制及方式，应当探索构建自上而下、从中央到地方的无缝衔接监管体制，进而推进综合执法和大数据监管。具体而言，应当探索区域间、机构间稽查工作沟通、交流、联动机制，构建网格化、立体化、系统化的网络监管实体模式，破除网络无界性、隐蔽性带来的监管屏障，实现虚拟交易的实体化;归集网络食品交易过程中沉淀的各类数据，强化对品种品规、市场主体、违法情形等的大数据分析，对问题高发领域开展更具靶向性的稽查执法，消除网络食品安全隐患。

(三)加强食品安全社会共治

社会力量作为维护食品安全体系中不可或缺的组成部分，在实现食品安全监管体制的优化、建立食品安全网络治理新模式方面起到了不可替代的作用。因此，应当通过信息渠道的拓展和参与平台的搭建，有效激发社会力量，建立多层次的监管体系，实现社会共治和市场机制的有效结合。具体而言，行业组织及社会舆论应充分发挥自身优势，积极参与网络食品安全管理，助推职能部门提升监管透明性，倡导消费者提高维权意识;消费者作为相关产品的直接受众，亦应积极参与政府决策与监督活动，提高自身认知水平，合理表达诉求，从而形成政府、社会、个人多元监管的模式，实现社会舆论及普通消费者对网络食品的理性对待，促进不同主体的良性互动和相关产业的发展，进而提高网络食品安全监管的科学性及有效性。

综上所述，网络食品安全的有效监管，对于规避互联网技术给食品安全、公民健康及社会稳定带来的风险具有至关重要的作用。针对新形势下网络食品安全监管的需要，有关部门应当坚持完善相关制度体系的构建，并对实践过程中出现的问题作出及时有效的回应，提高政府监管能力，加强食品安全社会共管共治，以促进网络食品产业的长期良性发展，真正保卫普通民众“舌尖上的安全”。